La question du congé menstruel s’est progressivement invitée dans le débat public et dans les politiques de ressources humaines locales, portée par une volonté croissante de mieux prendre en compte certaines problématiques de santé spécifiques rencontrées par des agentes, notamment en cas de règles douloureuses, d’endométriose, d’adénomyose ou de dysménorrhées. Dans ce contexte, plusieurs collectivités territoriales de la Haute-Garonne ont souhaité expérimenter ou instaurer, par délibération ou par arrêté, des autorisations spéciales d’absence destinées à répondre à ces situations.

Ces initiatives locales se sont toutefois heurtées au contrôle de légalité exercé par le préfet de la Haute-Garonne, qui a saisi le tribunal administratif de Toulouse par sept déférés.  

Par une série de décisions rendues les 10 et 11 décembre 2025 (2406385 / 2406596 / 2406597 / 2407938 / 2502176 / 2503208 / 2505181), le juge administratif a annulé l’ensemble des dispositifs litigieux. Ces décisions rappellent avec une particulière netteté un principe fondamental du droit de la fonction publique territoriale : les collectivités ne peuvent créer de nouveaux droits statutaires en l’absence de fondement législatif ou réglementaire national.

Dans chacune des affaires examinées, le tribunal administratif de Toulouse a rappelé que les autorisations spéciales d’absence constituent, au même titre que les congés, un élément du statut des fonctionnaires. En application des articles L. 1 et L. 9 du code général de la fonction publique, les agents publics sont placés dans une situation statutaire et réglementaire, dont les règles relèvent, sauf disposition expresse contraire, du niveau national.

Il en résulte qu’un régime d’autorisation spéciale d’absence ne peut être institué que par une norme de portée nationale, qu’il s’agisse d’une loi ou d’un décret en Conseil d’État. La libre administration des collectivités territoriales, garantie par l’article 72 de la Constitution, ne saurait permettre d’y déroger, cette liberté s’exerçant nécessairement « dans les conditions prévues par la loi ».

En l’état actuel du droit, le juge a constaté qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’instaure une autorisation spéciale d’absence fondée sur les douleurs menstruelles, l’endométriose, l’adénomyose ou les dysménorrhées. Dès lors, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne disposent d’aucune base légale leur permettant d’instituer un tel congé, quelle que soit la terminologie retenue ou les garanties procédurales envisagées.

Finalité

Par ses décisions des 10 et 11 décembre 2025 (2406385 / 2406596 / 2406597 / 2407938 / 2502176 / 2503208 / 2505181), le tribunal administratif de Toulouse a posé un cadre juridique particulièrement clair : en l’absence de texte national, le congé menstruel ne peut être instauré par les collectivités territoriales.